L’actualité politique de ces dernières semaines a été marquée par les affrontements militaires au Proche-Orient et par une intensification des attaques russes contre l’Ukraine. Parallèlement s’est tenue une série de sommets politiques prévus de longue date (sommet du G7 au Canada, sommet de l’OTAN à La Haye, Conseil européen) mais qui n’ont pas réussi à mettre sur les rails un processus diplomatique structuré. Une initiative politique coordonnée serait pourtant la condition sine qua non pour se mettre d’accord sur les bases d’une architecture de sécurité régionale, qui elle seule pourrait offrir des perspectives de développement pacifique à tous les États participants et concernés.
Cela concerne tout particulièrement le Proche-Orient, mais l’Ukraine et l’Europe de l’Est devront également être prises en compte à moyen et long terme. L’accord sur l’objectif de l’OTAN, qui prévoit une dépense de défense équivalente à 5 % de la performance économique des États membres, se démarque à cet égard. Toutefois, il s’agit avant tout d’une réaction européenne aux menaces de Donald Trump. Il manque jusqu’à présent une vision claire, franco-allemande ou européenne, sur ce que cet objectif de dépense doit permettre de réaliser. Il n’a pas été précisé à quoi ressemblerait par exemple un propre « pilier européen » dans le cadre de l’OTAN, ni si ces investissements permettraient aux Européens d’acquérir une indépendance vis-à-vis des Etats-Unis en matière de défense, et si oui, laquelle.
Les tentatives de certains États européens – comme celle de la France d’organiser une conférence sur la Palestine avec l’Arabie saoudite dans le cadre de l’ONU – ont également échoué en raison de l’escalade militaire. C’est le cas pour le groupe des E3 (regroupant les ministres des Affaires étrangères de la Grande-Bretagne, de la France et de l’Allemagne) qui a essayé, avec la Haute représentante de l’UE, de renouer le fil du dialogue avec le ministre iranien des Affaires étrangères après les premières attaques israéliennes contre l’Iran. Mais cette initiative, privée du soutien américain et en butte à la détermination de Benjamin Netanyahou, a été vouée à l’échec devant l’intransigeance de Téhéran, qui campe depuis des années sur ses positions. En ce qui concerne l'attitude vis-à-vis de la politique israélienne actuelle, ce sont justement les différences intra-européennes qui limitent les possibilités d'influence des Européens. L'Allemagne est d’ailleurs de plus en plus isolée dans sa position vis-à-vis d'Israël.
Malgré tous les efforts déployés au niveau diplomatique, l’impression qui s’impose également est que l’UE et ses États membres ne sont pas en mesure d’assumer actuellement un rôle de leader international et qu’ils s’efforcent tout au plus de limiter les dégâts. Le néo-impérialisme russe, la montée en puissance de la Chine et une politique étrangère américaine qui, sous Donald Trump, divise à nouveau le monde en zones d’influence[1] s’opposent au modèle européen d’un ordre mondial et commercial basé sur le respect de règles communes, permettant de concilier pacifiquement les intérêts en misant sur l’influence bénéfique des institutions internationales.
[1] Thierry de Montbrial, IP 30.06.25, https://internationalepolitik.de/de/deutsch-franzoesische-diagnosen
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Stefan Seidendorf
Directeur adjoint, directeur par intérim
Par ailleurs, la position de l’UE dans son ensemble est affaiblie par des dissensions internes, notamment dans le rapport à Donald Trump ou en ce qui concerne l'importation de véhicules électriques chinois – probablement fortement subventionnés – dans l'UE et l'action de la Commission européenne à leur encontre. Ces différences pourraient être surmontées si l’on parvenait à se mettre d’accord sur un intérêt commun et supérieur de l’UE, qui permettrait à toutes les parties concernées de mettre leurs propres préoccupations de côté. Or, c’est précisément ce qui semble poser de plus en plus problème. Depuis le traité de Lisbonne, on n’a guère développé de politiques européennes qui consolident et intègrent davantage l’UE dans son ensemble (dans le domaine de l’énergie, dans celui de la défense…) et qui mettraient ainsi à sa disposition des instruments pour négocier au niveau international. Aujourd’hui, on paie le prix de cette négligence. Or sur le plan intérieur, de tels instruments pourraient faciliter l’adhésion des citoyens à l’UE grâce à des résultats politiques tangibles.
Dans la situation actuelle, ce n’est pas à proprement parler le manque de volonté politique franco-allemande de faire avancer ensemble l’UE qui est en cause – depuis le changement de gouvernement à Berlin et les premiers contacts à Paris, une dynamique positive s’est installée. Cependant, la situation politique intérieure dans les deux pays réduit la marge de manœuvre pour trouver des compromis à l’échelle franco-allemande et européenne. L'instabilité politique persistante (France) ou menaçante (Allemagne) se répercute sur le pouvoir de décision en matière de politique étrangère et européenne. Malgré le drame qui se joue sur la scène internationale, il est donc important de prendre en compte l'évolution de la politique intérieure des deux pays.
France : instabilité politique
La dissolution de l’Assemblée nationale en juillet 2024 n’a pas débouché sur une majorité parlementaire. Le gouvernement est soutenu par un « socle commun » de plus en plus fragile et qui n’a jamais disposé d’une majorité. Il s’efforce, selon la situation, de négocier sa « non-censure » avec la gauche modérée ou la droite conservatrice. Face à la difficulté de former une majorité au Parlement, le Premier ministre Bayrou a préféré miser sur une relance du dialogue social afin d’amorcer des compromis et d’évacuer les conflits potentiels hors du Parlement. Pour éviter que les socialistes modérés ne votent la motion de censure des autres partis d’opposition contre le gouvernement (ce qui aurait empêché l’adoption de la loi de finances 2025), le Premier ministre s’était engagé début 2025 à renégocier la réforme des retraites en principe entérinée en 2023. Pour cela, le gouvernement a chargé les partenaires sociaux d’explorer les possibilités de compromis dans le cadre d’un « conclave » (nommé officiellement « délégation paritaire permanente »). Bayrou s’était en même temps déclaré prêt à présenter les propositions des partenaires sociaux au Parlement, afin de permettre un (nouveau) vote sur la réforme des retraites. Mi-juin, les parties restantes des négociations – puisque deux syndicats et une organisation patronale s’étaient déjà retirés – ont toutefois déclaré l’échec des discussions.
Les socialistes ont saisi cette occasion pour rompre leur « accord de non-censure » avec le Premier ministre Bayrou et déposer une motion de censure contre lui, qui a été soutenue par les autres partis de gauche et les Verts, mais pas par l’extrême droite de Marine Le Pen. Dans un premier temps, cela donne un peu de répit au Premier ministre. Mais comme Michel Barnier avant lui, il est désormais lui aussi tributaire de la bienveillance de l’extrême droite. L’ouverture vers les sociaux-démocrates modérés, qui avait permis à Bayrou de se libérer temporairement de sa dépendance vis-à-vis du RN, est déjà de l’histoire ancienne et les positions des camps politiques se durcissent en vue des élections présidentielles de 2027. Cela vaut également pour les conservateurs participant au gouvernement (une partie des Républicains), après que le ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau a été élu à une nette majorité à la tête du parti et s’est profilé avec une ligne dure contre l’immigration. Sa popularité conforte le parti dans la définition de lignes rouges incompatibles avec les positions de gauche modérée. La méthode du centriste Bayrou, qui visait l’équilibre et le compromis, atteint ainsi ses limites au bout de quelques mois seulement.[2]
Le 8 juillet, le délai d’un an que le président doit respecter après une dissolution du Parlement avant de pouvoir recourir à nouveau à l’article 12 de la Constitution a également expiré. Macron peut désormais agiter à tout moment la menace d’une nouvelle dissolution du Parlement, par exemple dans le cadre des négociations budgétaires à l’automne. Cela serait particulièrement défavorable au Rassemblement national, dont la chef de groupe et députée Marine Le Pen ne peut pas se représenter en tant que candidate en raison d’une condamnation avec inéligibilité. Dans ce cas de figure, son influence sur la politique, sur son propre parti et sur son groupe parlementaire diminuerait encore.
[2] Voir aussi : Françoise Fressoz : « Conclave » sur les retraites : « L’échec de la méthode Bayrou renvoie le pays à ses fragilités », Le Monde du 1er juillet 2025.
La réforme des retraites d’Emmanuel Macron
Avec la réforme des retraites 2023, il a été décidé de porter progressivement (jusqu’en 2032) à 43 le nombre d’années de cotisation nécessaires pour bénéficier d’une retraite sans décote et de faire passer l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans. Ceux qui n’ont pas cotisé assez longtemps aux caisses de retraite subissent une décote de 0,625 % par trimestre. À partir de 67 ans, les salariés pourront partir à la retraite sans pénalité, même s’ils ne réunissent pas totalement les 43 années de cotisation. Il existe toujours des dispositions spéciales pour certains groupes professionnels. Néanmoins, ils sont également concernés par la réforme, du moins en partie, tant en ce qui concerne le départ (anticipé) à la retraite que le calcul du montant de leur pension.
Derrière les difficultés politiques à trouver une majorité gouvernementale au Parlement se cachent également de sérieux problèmes budgétaires. Afin de respecter les exigences de l’UE et de ne pas s’aliéner les bailleurs de fonds, le gouvernement veut économiser 40 milliards d’euros en 2026 – sur un déficit de 139 milliards et un volume budgétaire de 445 milliards d’euros. Mais outre ces économies, une nouvelle réduction du déficit nécessitera inévitablement des réformes structurelles.
Pourtant en 2017, même fraîchement élu et disposant d’une confortable majorité à l’Assemblée, le président Macron n’était parvenu à mettre en œuvre qu’une partie de son ambitieux programme de réformes (concernant notamment le code du travail, l’assurance chômage, la SNCF, la réforme des retraites). Il est désormais en fin de mandat et ne dispose plus de majorité au Parlement. A cela s’ajoutent une opposition de gauche particulièrement déterminée et misant sur la confrontation, et un mouvement d’extrême droite dont la dynamique apparemment irrésistible trouve un écho de plus en plus flagrant auprès d’une partie de la droite traditionnelle.
Même si la Constitution française accorde justement de larges pouvoirs au président dans une telle situation, Emmanuel Macron aura du mal à atteindre son objectif d’une Europe plus apte à agir sur le plan politique. Cela ne sera en tout cas pas possible sans un partenaire allemand proactif capable de s’adapter aux particularités de la situation française tout en assumant une responsabilité politique pour poursuite de la construction européenne, dans une mesure bien plus importante qu’au cours des vingt dernières années. Et si l’équilibre des intérêts franco-allemands échoue, c’est l’Europe qui échouera elle aussi.
Allemagne : de nouvelles marges de manœuvre pour des investissements ?
En Allemagne, après les élections fédérales, une large majorité allant des libéraux aux Verts et de la droite conservatrice à la gauche a créé de nouvelles marges budgétaires pour permettre des investissements publics. Pour cela, il fallait encore réunir l’ancienne majorité du Bundestag, alors que le nouveau Parlement avait déjà été élu mais ne s’était pas encore constitué (voir encadré).[3]
L’assouplissement du frein à l’endettement devrait permettre de mobiliser des moyens supplémentaires pour la défense nationale à hauteur d’environ 400 milliards au cours des dix prochaines années, mais il serait également possible d’engager encore davantage de dépenses, ce qui pourrait bien être le cas compte tenu des objectifs croissants de l’OTAN. Par ailleurs, le modèle économique allemand, qui repose sur des exportations actuellement en berne, doit être soutenu par des investissements à grande échelle dans les infrastructures publiques (écoles, ponts, numérisation, etc.). Pour 2025, il est prévu des investissements supplémentaires en dehors du budget de base à hauteur de 37 milliards d’euros[4] - un montant similaire à celui des économies budgétaires que l’on vise en France pour 2026. Quant à la période 2026-2029, la planification financière prévoit des investissements supplémentaires d’un montant moyen de 58 milliards d’euros. [5]
[3] Voir aussi, pour approfondir les propos qui suivent : Eileen Keller (2025) : La politique économique et budgétaire allemande face au changement d’époque. In : Allemagne Aujourd’hui n° 252, p.77-88.
[4] Y compris le FCT et les fonds dépensés par les Länder, en plus des investissements provenant du fonds spécial pour la Bundeswehr, qui expire en 2027 ; https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/sondervermoegen-2356240,
[5] Bundesfinanzministerium, valeurs de référence de la planification financière, 24 juin 2025, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2025/06/2025-06-24-2-entwurf-bhh-2025-eckwerte-bis-2029.html
La double initiative d’investissement de mars 2025
1) Réforme du « frein à l’endettement » (art. 109 et 115 de la Loi fondamentale)
- Les dépenses de défense supérieures à 1 % du PIB sont exclues du « frein à l’endettement ». Elles incluent les dépenses liées à la cybersécurité, à la protection de la population, aux services de renseignement et, par exemple, à l’aide à l’Ukraine.
- L’interdiction faite aux Länder de s’endetter est assouplie. Comme au niveau fédéral, un emprunt net de 0,35 % du PIB annuel (en situation « normale ») est désormais possible.
- Une (nouvelle) modernisation du frein à l’endettement qui « permet dans la durée des investissements supplémentaires pour renforcer notre pays » (contrat de coalition, p. 50-51) est envisagée avant la fin de l’année.
2) Fonds spécial pour l’infrastructure et la neutralité climatique (art. 143h GG)
Des autorisations de crédit à hauteur de 500 milliards d’euros peuvent être accordées pendant 12 ans pour des investissements publics. Un cinquième de la somme est directement versé aux Länder et aux communes, tandis qu’un autre cinquième est réservé aux investissements climatiques via le Fonds pour le climat et la transformation (FCT). L’utilisation des fonds a été conditionnée à un quota d’investissement de 10 % dans le budget de base, afin d’éviter le risque d’externalisation des dépenses d’investissement.
Selon les estimations, les mesures adoptées pourraient faire grimper la dette publique allemande à un peu plus de 80% du PIB (scénario optimiste), voire jusqu’à 90% du PIB (scénario le plus sombre). Le déficit public atteindrait des valeurs comprises entre 3,3 et 3,4% entre 2026 et 2037, et le taux d’imposition des intérêts doublerait pour atteindre 17% en 2037.[6]
La portée des mesures adoptées est remarquable. D’une part, elle montre que les limites de la politique menée ces dernières années ont bien été reconnues. Une majorité de la population estime également qu’il est juste de consacrer plus d’argent aux projets mentionnés, même en les finançant par la dette.[7] D’autre part, des doutes subsistent quant à la pertinence dans le détail des mesures adoptées et, par conséquent, un certain scepticisme quant à la possibilité de réaliser l’effet multiplicateur escompté pour stimuler la croissance. Les arguments avancés par le passé en faveur du frein à l’endettement (réduction excessive de la marge de manœuvre des générations futures, manque de définition des priorités d’investissement dans le budget public central, perte pour l’Allemagne de son rôle de pilier de stabilité et de confiance en Europe, procédures lourdes qui compliquent l’utilisation des fonds alloués) n’ont pas disparu, bien qu’il existe un consensus, surtout en matière de défense, sur la nécessité de réaliser des investissements qui ne rentrent pas dans le cadre du budget ordinaire.
[6] S. Tobias Hentze et al.: Ökonomische Restriktionen für die Umsetzung des Finanzpakets. IW Policy-Paper Nr. 6 vom 22. März 2025, https://www.iwkoeln.de/fileadmin/user_upload/Studien/policy_papers/PDF/2025/IW-Policy-Paper_2025-Umsetzung-Finanzpaket.pdf
[7] ARD-DeutschlandTREND mars. Étude représentative commandée par ARD.
Les échanges intensifs que le nouveau chancelier fédéral et de nombreux membres de son gouvernement ont entamés, en particulier avec la France, mais aussi avec d’autres partenaires européens, sans oublier l’UE, illustrent la volonté politique de mener une politique européenne proactive et d’en assumer la responsabilité. Les investissements allemands visant à renforcer sa propre défense et sa compétitivité doivent s’inscrire dans une stratégie européenne crédible si l’on ne veut pas donner l’impression à ses partenaires qu’il s’agit en fin de compte surtout d’une politique d’intérêts nationaux, d’autant plus que l’Allemagne risquerait ainsi d’enfreindre les règles fiscales européennes. [8]
L’accord de coalition montre clairement que, malgré des divergences persistantes, la coalition gouvernementale aspire à un changement d’attitude fondamentale en matière de politique européenne et demande le développement d’une souveraineté stratégique globale.
« Compte tenu du changement d’ère géopolitique, l’Europe doit développer une souveraineté stratégique globale. A cet égard, les technologies clés, la sécurité énergétique, la souveraineté numérique, y compris les plateformes européennes, la protection des infrastructures critiques, la résilience ainsi que les capacités propres à s’affirmer au sein de la concurrence systémique mondiale sont essentielles. Nous nous engageons pour une Union européenne de la défense afin de renforcer le pilier européen de l’OTAN. Nous voulons un véritable marché intérieur des équipements de défense avec des règles d’exportation communes et une coopération étroite en matière de planification, de développement et d’acquisition… » (p. 137)[9].
Cet agenda ambitieux doit maintenant être suivi d’actions. Pour obtenir l’approbation des changements qui en découlent sur le plan de la politique intérieure, il faut un leadership politique déterminé qui apporte clarté et orientation au débat public et qui propose des alternatives. Le nouveau gouvernement doit rapidement se rassembler face aux critiques émanant de ses propres rangs (« manifeste » de la gauche du SPD contre le réarmement, querelle autour de la taxe sur l'électricité, élection de nouveaux juges constitutionnels), avant qu'elles ne l'affaiblissent. En effet, comme en France, la situation au sein du nouveau Bundestag se caractérise par le rôle accru d'une opposition europhobe et/ou eurosceptique, prête à tout et qui, par son opposition fondamentale, peut limiter la marge de manœuvre en matière de politique européenne sur le plan intérieur. Avec 151 députés (sur un total de 630, 24%), l'AfD d'extrême droite est le plus grand parti d'opposition, et est plus conséquent que le SPD (120 députés) ou Les Verts (85 députés).
[8] Armin Steinbach : Les règles fiscales de l’UE empêcheront-elles l’Allemagne d’utiliser son nouvel espace d’emprunt national ? Lettre d’information Bruegel, 28 avril 2025, https://www.bruegel.org/newsletter/will-eu-fiscal-rules-prevent-germany-using-its-new-national-borrowing-space
[9] „Verantwortung für Deutschland“, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 21. Legislaturperiode, S. 137 f. https://www.cdu.de/app/uploads/2025/04/KoaV-2025-Gesamt-final-0424.pdf. Une traduction française commentée de l’accord de coalition se trouve ici: https://legrandcontinent.eu/fr/2025/04/15/contrat-de-coalition-allemand-le-texte-integral/
Conclusion
Au vu de la situation, il convient de saluer les déclarations pro-européennes du président et du chancelier, qui misent sur des initiatives franco-allemandes. Ils ont d’ores et déjà lancé une dynamique importante, qui se manifeste également d’autres manières. Ainsi, la plupart des ministres ont déjà participé à des rencontres bilatérales et ont initié, outre des contacts personnels, le développement d’agendas communs. De même, maintenant que de nouvelles élections ont eu lieu, l’Assemblée parlementaire franco-allemande est à nouveau constituée et capable d’agir dans les deux pays.
Néanmoins, cette dynamique retrouvée ne suffira pas à elle seule. Il est essentiel qu’elle s’accompagne d’une proposition franco-allemande de grande envergure capable d’inclure les idées des principaux partenaires afin de poursuivre l’approfondissement de l’UE dans les domaines politiques désormais décisifs, si nécessaire par le biais d’une intégration par étapes ou d’une Europe à plusieurs vitesses. Le temps qui reste pour cela est limité – surtout si l’on considère qu’il convient de définir de nouvelles orientations en politique intérieure. En Allemagne, il ne sera pas possible d’éviter longtemps la question des instruments financiers communs et de leur effet de levier pour l’ensemble de l’UE, pas plus qu’en France les questions qui fâchent sur la souveraineté nationale, le rôle propre de la France dans une UE élargie et les efforts fiscaux nécessaires. Le Conseil des ministres franco-allemand prévu pour fin août serait un bon moment pour remettre l’Europe sur le devant de la scène internationale grâce à des propositions communes.
