Coopération militaire franco-allemande

Après la Seconde Guerre mondiale, les Européens échouèrent avec leur tentative purement européenne d’établir une Communauté européenne de défense (CED) en 1954. Pour être acceptable aux yeux des Européens de l’Ouest, le réarmement de la République fédérale avait besoin du cadre de l’OTAN et de la garantie de sécurité des États-Unis. Depuis, la politique de défense allemande s’est principalement développée dans le cadre transatlantique de l’OTAN.

La France, en revanche, a quitté l’OTAN (son commandement intégré pour être précis) en 1966, afin de s’assurer la liberté d’action nécessaire en tant que « grande puissance », disposant d’un droit de veto au Conseil de sécurité de l’ONU, et en tant qu’ancienne puissance coloniale ayant des obligations dans le monde entier. Ces différences franco-allemandes, notamment dans les relations avec les États-Unis, ont conduit à la création et à l’institutionnalisation de structures dont la complexité rend souvent la coopération plus difficile et plus lente et ne permet des réactions communes rapides face à de nouvelles situations. Dans le même temps, la double institutionnalisation européenne et transatlantique de la coopération militaire a conduit au fil du temps à une stabilité remarquable, qui a survécu à la fin de la guerre froide et de l’affrontement des blocs. Outre l’alliance nordatlantique (OTAN) et le parapluie nucléaire américain, l’Union de l’Europe occidentale (UEO) a constitué le cadre d’un pacte d’assistance militaire entre Européens. Plus tard, des instruments de gestion civile et militaire des crises et des conflits sont venus s’y ajouter dans le cadre de l’Union européenne (UE), ce qui a permis le développement d’un « pilier européen » de l’OTAN. Dans le cadre de sa « politique de sécurité et de défense commune » (PSDC), l’UE dispose aujourd’hui des instruments qui lui permettent de mener des interventions de crise, autant sur le volet civil que militaire. Ainsi, en décembre 2023, quinze missions civiles, neuf missions militaires et une mission civilo-militaire étaient simultanément en cours dans le cadre de la PSDC en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient.

Cependant, les différences franco-allemandes fondamentales dans la conception d’une politique de sécurité et de défense appropriée et légitime, ainsi que dans sa mise en œuvre institutionnelle, continuent à compliquer la coopération concrète dans ce domaine, et ceci malgré l’existence évidente d’intérêts communs en matière de sécurité. A cela s’ajoute la concurrence économique entre les entreprises d’armement françaises et allemandes, qui opèrent dans un segment qui se caractérise traditionnellement par une grande proximité avec l’Etat. Avec ces éléments qui rendent la coopération difficile, le progrès depuis les années 1950 vers un rapprochement, voir une intégration des politiques de sécurité et de défense entre la France et l’Allemagne a été lent. En fin de compte, c’était la plupart du temps la pression extérieure de réalités géopolitiques voire des menaces concrètes, qui ont permis aux acteurs politiques de prendre des initiatives communes.

Le 75e anniversaire de l’OTAN, début avril, s’est donc déroulé dans le contexte d’un double défi pour l’Alliance, comme elle n’en avait pas eu à relever depuis sa création en 1949. D’une part, l’attaque russe contre l’Ukraine a entraîné une modification de la situation et de la perception des menaces, le regard se tournant à nouveau vers la Russie et ses ambitions expansionnistes. D’autre part, depuis la fin de la guerre froide, on se demande si les Etats-Unis peuvent et veulent continuer à s’engager durablement pour la sécurité de l’Europe, et sous quelle forme. Alors que Barack Obama s’était décrit comme le « premier président du Pacifique » des Etats-Unis, c’est surtout son successeur Donald Trump qui a remis en question l’OTAN dans son ensemble et l’engagement américain en Europe. Dans la campagne présidentielle actuelle, il semble à nouveau vouloir jouer cette carte, et le Congrès, dominé par les républicains, refuse depuis des mois de confirmer les aides supplémentaires déjà promises par le gouvernement à l’Ukraine.

Une fois de plus, il s’agit donc pour les Européens (1) de « se protéger de la Russie », ce qui (2) doit être garanti par un engagement durable des Etats-Unis en Europe. Le (3) troisième motif derrière la création de l’OTAN – le rôle de l’Allemagne dans un système de sécurité et de défense occidental – est également à nouveau discuté. La question se pose à nouveau de savoir comment la contribution allemande à la défense commune peut être utilisée de la manière la plus judicieuse – pour rétablir la capacité de défense allemande, pour renforcer les capacités militaires communes, pour assurer un engagement américain durable (même modifié) en Europe et enfin dans la perspective d’un renforcement durable de la dimension européenne de l’OTAN.

Les motivations semblent donc tout à fait comparables à celles des années 1950, et la clé de l’évolution future réside à nouveau dans une entente franco-allemande sur ces questions fondamentales de la future coopération de sécurité et de défense dans le cadre de l’OTAN et de l’UE. L’importance de la France et de l’Allemagne s’explique doublement : par le fait que « leurs intérêts en matière de sécurité sont indissociablement liés », comme le stipule le traité d’Aix-la-Chapelle de 2019 (art. 4), mais également parce que leur coopération renforce en même temps « les systèmes de sécurité collective auxquels ils appartiennent ». Les menaces pour l’un des pays sont donc aussi des menaces pour l’autre et, si les deux pays coopèrent, cela a également des conséquences sur l’architecture de sécurité au-delà de la France et de l’Allemagne. Si ce constat est accepté et reconnu politiquement, la question se pose de savoir comment les différentes visions mentionnées au début peuvent être rapprochées afin de permettre le développement d’une « culture stratégique » partagée à long terme et de faciliter la coopération à court terme. Dans ce contexte, la concertation bilatérale franco-allemande revêt une importance particulière.

Malgré ce lent rapprochement entre les différentes positions, les « vieux réflexes » issus des visions nationales établies de longue date continuent à jouer leur rôle. Alors que nous sommes à nouveau face à un changement géopolitique majeur, l’établissement d’une vision commune nécessite le recours aux processus de rapprochement et de concertation franco-allemands existants. Même si la perception actuelle de la menace peut plaider en faveur de décisions nationales rapides, par exemple en ce qui concerne l’acquisition d’armes et de munitions ou l’augmentation du budget de la défense par le biais de l’endettement, les acteurs doivent être conscients que de telles décisions ont un prix. Les malentendus et les tensions franco-allemandes de ces derniers mois et les critiques à l’encontre du comportement des gouvernements ont notamment été provoqués par de telles initiatives nationales isolées.

Il semble donc désormais important de replacer les décisions unilatérales éventuellement nécessaires dans le cadre plus large des processus de coordination européens et, en premier lieu, franco-allemands. En l’absence de procédures décisionnelles communes contraignantes, les décisions nationales doivent être particulièrement concertées, expliquées et communiquées. Pour ce faire, les procédures bilatérales existantes d’information, de concertation et de coordination méritent une attention particulière. Le Traité d’Aix-la-Chapelle de 2019 intègre ce constat et attribue une nouvelle importance au Conseil franco-allemand de défense et de sécurité (CFAD), « comme organe politique de pilotage » des « engagements réciproques ». Afin de faire « converger de plus en plus leurs objectifs et politiques de sécurité et de défense, renforçant par là-même les systèmes de sécurité collective dont ils font partie », c’est-à-dire de les rendre plus aptes à agir et à prendre des décisions, le traité précise en outre des objectifs politiques :

Les deux États s’engagent « à renforcer encore la coopération entre leurs forces armées en vue d’instaurer une culture commune et d’opérer des déploiements conjoints. Ils intensifient l’élaboration de programmes de défense communs et leur élargissement à des partenaires. Ce faisant, ils entendent favoriser la compétitivité et la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne. Ils sont en faveur de la coopération la plus étroite possible entre leurs industries de défense, sur la base de leur confiance mutuelle. Les deux États élaboreront une approche commune en matière d’exportation d’armements en ce qui concerne les projets conjoints ».

Face à l’évolution des menaces en Europe, au retrait de la Grande-Bretagne de l’UE et au rôle encore indécis des Etats-Unis dans la défense commune, l’aspect le plus important est donc de savoir comment la concertation franco-allemande peut donner des impulsions à un processus européen. Si la France et l’Allemagne parvenaient réellement à définir, sur la base de leur concertation commune, une vision commune des questions de politique de sécurité et de défense, impliquant les partenaires européens, elles joueraient pleinement leur rôle de « moteur européen ». Il s’agirait par exemple d’élaborer concrètement, et avec la participation des autres États membres de l’UE, l’agenda politique qui utiliserait les procédures et instruments désormais existants de la politique commune de sécurité et de défense de l’UE.

Mais le traité d’Aix-la-Chapelle offre encore plus de potentiel. Le premier paragraphe de l’article 4 définit, en plus des éléments déjà mentionnés, une obligation d’assistance militaire étendue. La France et l’Allemagne „se prêtent aide et assistance par tous les moyens dont ils disposent, y compris la force armée, en cas d’agression armée contre leurs territoires. » Sous réserve d’une volonté politique, cette phrase pourrait servir de base à un accord sur l’extension du bouclier nucléaire français à l’Allemagne. Cela signifierait en tout cas un changement profond de la dissuasion nucléaire dans le cadre de l’OTAN et s’accompagnerait sans aucun doute de vastes questions de nature technique et stratégique, concernant par exemple la portée, la disponibilité, le nombre et l’état des armes nucléaires françaises.

Par le passé, il y a toujours eu des tentatives de s’entendre sur ce chapitre difficile. Georges Pompidou, en tant que Premier ministre, avait déjà évoqué de telles réflexions, et François Mitterrand, puis Jacques Chirac, en tant que présidents, ont régulièrement testé la volonté de l’Allemagne de resserrer ses liens avec la France, y compris sur le plan nucléaire. Compte tenu de la protection nucléaire globale et permanente assurée par les Etats-Unis dans le cadre de l’OTAN, à laquelle l’Allemagne est notamment associée par le biais de la « participation nucléaire » et du « groupe de planification nucléaire » de l’OTAN, la République fédérale n’a toutefois jamais donné suite à de telles offres. Compte tenu des changements géopolitiques qui se dessinent et qui ont été évoqués plus haut, on peut se demander si l’Allemagne ne devrait pas au moins répondre à l’offre répétée du président Macron de discuter ensemble de cette thématique. Il s’agirait notamment de savoir ce que la France pourrait attendre en échange de l’extension de son parapluie nucléaire.

En tout état de cause, les procédures de consultation franco-allemandes susmentionnées ne sont pas automatiques, mais nécessitent un degré particulier de volonté politique pour aboutir à des résultats. Les résultats du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité du 22 mars, évoqués au début de cet article, montrent cependant que des décisions politiques sont tout à fait possibles dans ce cadre, surtout si les déclarations de volonté politique sont associées à une gestion détaillée de la coopération afin de permettre leur mise en œuvre concrète. Il parait évident que les responsables politiques français et allemands devraient maintenant se saisir de ces procédures pour franchir ensemble la prochaine étape vers un partenariat de sécurité et de défense toujours plus étroite, face à une situation d’incertitude géopolitique fondamentale en Europe.