Am 22. März 2024 war den beiden Verteidigungsministern Sébastien Lecornu und Boris Pistorius die Erleichterung anzumerken, als sie in Berlin eine Grundsatzeinigung über das „Landkampfsystem der Zukunft“ verkündeten, welches ab 2040 die Kampfpanzer Leclerc und Leopard 2 ersetzen soll.
Pistorius sprach gar von einer „historischen“ Entscheidung, die es den beteiligten Unternehmen nun ermöglichen solle, sehr rasch in die Entwicklung von Prototypen der verschiedenen benötigten Systemkomponenten einzusteigen.
Das Treffen auf Ministerebene in Berlin zeigte, wie wichtig in Fragen von Rüstungsprojekten und von Sicherheits- und Verteidigungspolitik die deutliche Artikulation des „politischen Willens“ der Regierungsvertreter ist, um zu deutsch-französischer Zusammenarbeit zu kommen. Die seit der Nachkriegszeit 1945 traditionell unterschiedlichen französischen und deutschen Leitbilder sowohl in der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik als auch in der Industriepolitik (gerade im Rüstungsbereich) hatten u.a. unterschiedliche institutionelle Entwicklungspfade zur Folge.
Fortdauernde Unterschiede in der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik
Die Wiederbewaffnung West-Deutschlands benötigte den Rahmen der NATO und die Sicherheitsgarantie der USA, um die Zustimmung der Westeuropäer zu finden, nachdem 1954 der rein europäische Ansatz einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) gescheitert war. Seitdem entwickelte sich die deutsche Verteidigungspolitik in erster Linie im transatlantischen Rahmen der NATO.
Frankreich dagegen verließ die NATO zunächst 1966, um sich die nötige Handlungsfreiheit als Vetomacht im UNO-Sicherheitsrat und ehemalige Kolonialmacht mit weltweiten Verpflichtungen zu sichern. Diese deutsch-französischen Unterschiede insbesondere im Verhältnis zu den USA haben zur Entstehung und Institutionalisierung von Doppelstrukturen geführt, die in ihrer Komplexität die Kooperation oft eher erschweren und verlangsamen, als schnelle gemeinsame Reaktionen auf neue Konstellationen zu ermöglichen. Gleichzeitig hat die doppelte europäische und transatlantische Institutionalisierung der Verteidigungskooperation über die Zeit zu einer bemerkenswerten Stabilität geführt, die auch das Ende des Kalten Kriegs und der Blockkonfrontation überstanden hat: Neben der nordatlantischen Allianz (NATO) und dem atomaren Schutzschirm der USA bildete dabei zunächst die Westeuropäische Union (WEU) den Rahmen für einen europäischen militärischen Beistandspakt. Später kamen im Rahmen der EU Instrumente für ziviles und militärisches Krisenmanagement und Konfliktbewältigung dazu, welche die beginnende Herausbildung eines „europäischen Pfeilers“ der NATO ermöglichten. Sie versetzen die Europäer heute in die Lage, gemeinsam auch militärische Kriseninterventionen im Rahmen der „Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ zu betreiben. So liefen etwa im Dezember 2023 gleichzeitig 15 zivile Einsätze, neun militärische Einsätze und ein zivil-militärischer Einsatz im Rahmen der GSVP in Europa, Afrika und im Nahen Osten.
Die tiefreichenden deutsch-französischen Unterschiede in den Vorstellungen über angemessene und legitime Sicherheits- und Verteidigungspolitik und deren institutionelle Umsetzung erschweren jedoch bis heute die konkrete Zusammenarbeit in den entsprechenden Politikbereichen, trotz der de facto bestehenden gemeinsamen Sicherheitsinteressen. Dazu kommt die wirtschaftliche Konkurrenz zwischen französischen und deutschen Rüstungsunternehmen, die in einem Segment agieren, das sich traditionell durch große Staatsnähe auszeichnet. Beides erschwert die Kooperation. Seit den 1950er Jahren waren deutsch-französische Interessenunterschiede und Kooperationsprobleme im Politikbereich Sicherheits- und Verteidigungspolitik deshalb eher die Regel als die Ausnahme. Letztendlich konnten sich die politischen Akteure immer erst unter äußerem Druck, im Angesicht realer und konkreter Bedrohungsszenarien oder offensichtlich gewandelter geopolitischer Realitäten, zu gemeinsamen Initiativen durchringen.
Veränderungen angesichts neuer Bedrohungslagen
Zunächst galt dies nach dem Zweiten Weltkrieg im Rahmen der zunehmenden Eskalation des Kalten Kriegs seit Beginn der 1950er Jahre. Bundeskanzler Konrad Adenauer setzte nach dem Scheitern der EVG gegen alle innenpolitischen Widerstände die Wiederbewaffnung und die Einbindung Westdeutschlands ins westliche militärische Bündnis durch. Angesichts der veränderten Bedrohungslage akzeptierten die westeuropäischen Verbündeten, allen voran Frankreich, letztendlich diesen Beitrag West-Deutschlands zur gemeinsamen Verteidigung, trotz ihrer Bedenken, die bis 1954 die Debatte geprägt hatten.
Ein ähnliches Argument kann für Charles de Gaulles Entscheidungen in den 1960er Jahren gemacht werden. Angesichts der französischen weltweiten Verpflichtungen im Rahmen der Entkolonialisierung in Asien (Indochina) und Afrika und der französischen Rolle im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (als Vetomacht) war es für Frankreich zunehmend schwierig, sich in einer rein bipolaren Logik jeweils den USA anzuschließen – die Position als „Vasall“ der USA (wie de Gaulle es nannte) erlaubte es Frankreich nicht, eigene Akzente zu setzen und Aktionen zu verwirklichen, die es außenpolitisch für nötig hielt. Gerade auch im Kalten Krieg schien es de Gaulle ratsamer, einen gewissen eigenen Handlungsspielraum zu behalten. Seine Lösung war es deshalb, im westlichen Lager zu verbleiben, politisch mit der NATO und den beteiligten Staaten zusammenzuarbeiten, militärisch jedoch die nötige Unabhängigkeit zu bewahren, nicht zuletzt mit der Entwicklung der eigenen Atomwaffe.
Als nach dem Ende des Kalten Krieges und mit der deutschen Wiedervereinigung wiederum geopolitische Veränderungen anstanden, mussten die verantwortlichen Politiker in Frankreich und Deutschland erneut die etablierten Positionen weiterentwickeln. In den EU-Verträgen von Amsterdam (1997), Nizza (2001) und Lissabon (2007) wurden die Grundlagen für einen „europäischen Pfeiler“ insbesondere in der Sicherheitspolitik gelegt. Deutschland gab seine Position, sich an keinerlei Auslandseinsätzen militärisch zu beteiligen, auf und Frankreich trat seinerseits 2009 wieder in die militärischen Strukturen der NATO ein.
Trotz dieser Entwicklung, die rückblickend durchaus als langfristige Annäherung der Positionen und als Beginn einer gemeinsamen, europäischen „strategischen Kultur“ beschrieben werden kann, bleibt die konkrete Realität der Zusammenarbeit in diesen Politikfeldern nach wie vor schwierig. Noch immer prägen die erwähnten unterschiedlichen Ausgangspositionen, Leitbilder und institutionellen Handlungslogiken das Verhalten der Politiker. Dies zeigt sich auch in der jüngsten „Zeitenwende“, der mit Russlands Angriff auf die Ukraine einhergehenden erneuten und plötzlichen Veränderung der geopolitischen Lage in Europa.
Doppelte Herausforderung für die NATO und deutsch-französische Schlüsselrolle
Der 75. Geburtstag der NATO Anfang April 2024 fand deshalb vor dem Hintergrund einer doppelten Herausforderung für die Allianz statt, wie sie sie seit ihrer Gründung 1949 nicht zu bewältigen hatte. Einerseits hat der russische Angriff auf die Ukraine zu einer veränderten Bedrohungslage geführt. Im Vordergrund steht nun wieder die Fokussierung auf Russland und das Expansionsstreben der russischen Führung. Andererseits wird seit dem Ende des Kalten Kriegs darüber diskutiert, ob und in welcher Form die USA auch weiterhin ein dauerhaftes Sicherheitsengagement in Europa leisten können und wollen. Während Barack Obama sich selbst als den „ersten pazifischen Präsidenten“ der USA bezeichnet hatte, war es insbesondere sein Nachfolger Donald Trump, der das amerikanische Engagement und die NATO als Ganzes in Europa in Frage stellte. Im aktuellen Präsidentschaftswahlkampf profiliert er sich erneut in dieser Hinsicht, und der republikanisch dominierte Kongress verweigert seit Monaten die Bestätigung über von der Regierung bereits zugesagte weitere Hilfen für die Ukraine.
Erneut geht es also für die Europäer (1) um „Sicherheit vor Russland“, die (2) durch ein dauerhaftes Engagement der USA in Europa gewährleistet werden soll. Auch das (3) dritte Gründungsmotiv der NATO, die Rolle Deutschlands in einem westlichen Sicherheits- und Verteidigungssystem, wird wieder diskutiert. Die Frage stellt sich in neuer Weise, wie der deutsche Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung am sinnvollsten eingesetzt werden kann – zur Wiederherstellung der deutschen Verteidigungsfähigkeit, zur Stärkung der gemeinsamen militärischen Fähigkeiten, zur Sicherstellung eines dauerhaften (wenn auch gewandelten) amerikanischen Engagements in Europa, und schließlich im Hinblick auf eine dauerhafte Stärkung der europäischen Dimension der NATO.
Die Motivlage ist durchaus mit den 1950er Jahren vergleichbar, und der Schlüssel zur weiteren Entwicklung liegt erneut in einer deutsch-französischen Verständigung über grundlegende Fragen der zukünftigen Sicherheits- und Verteidigungskooperation im Rahmen von NATO und EU. Die Bedeutung Frankreichs und Deutschlands liegt dabei darin begründet, dass „ihre Sicherheitsinteressen untrennbar miteinander verbunden sind“, wie der Aachener Vertrag von 2019 an prominenter Stelle formuliert (Art. 4), dass ihre Kooperation jedoch gleichzeitig „die Systeme kollektiver Sicherheit, denen sie angehören“, stärkt. Bedrohungen für das eine Land sind also auch Bedrohungen für das andere. Wenn beide Länder zusammenarbeiten, hat dies jedoch auch Konsequenzen für die Sicherheitsarchitektur über Frankreich und Deutschland hinaus. Wenn diese Erkenntnis gilt und politisch anerkannt wird, stellt sich die Frage, wie die erwähnten unterschiedlichen Leitbilder angenähert werden können, um langfristig eine geteilte „strategische Kultur“ zu entwickeln und kurzfristig die Kooperationsfähigkeit zu erhöhen. Dabei kommt der bilateralen Abstimmung eine besondere Bedeutung zu.
Noch vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem geopolitischen Umbruch, der zur Wiedervereinigung führte, wurde der Elysée-Vertrag 1988 zum ersten (und einzigen) Mal ergänzt. Eines der beigefügten Protokolle begründete den „Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrat“, der den regelmäßigen Austausch zwischen den Verteidigungsministern und der militärischen Führungsebene organisierte und strukturierte. Zunächst zeigte sich jedoch nach der Wiedervereinigung in den Jugoslawienkriegen, wie weit die außenpolitischen Vorstellungen und Präferenzen auseinander lagen. Erst nach 1997 gelang es Jacques Chirac, zunächst mit Helmut Kohl, dann mit Gerhard Schröder, einige wichtige sicherheitspolitische Weichenstellungen vorzunehmen, um auf die neuen Gegebenheiten zu reagieren. Wie das dfi bereits 1997 schrieb, wurde die französische Sicherheits- und Verteidigungspolitik „atlantischer“, die deutsche „europäischer“ (Joachim Schild, 1997). Damit war gemeint, dass unter Chirac die Rückkehr Frankreichs in die militärischen Strukturen der NATO begann, verbunden mit der französischen Erwartung, dass sich ein „europäischer Pfeiler“ der NATO entwickele, der es den Europäern erlauben sollte, eigene und auch autonome Aktionen in der NATO durchzuführen. Auf der anderen Seite ebnete diese doppelte europäische und transatlantische Einbettung den Weg für militärische Einsätze der Bundewehr außerhalb Deutschlands, im Kosovo und in Afghanistan.
Parallel zu diesen Veränderungen der französischen und deutschen Positionen wurde die Reform der NATO betrieben, ein europäischer Pfeiler wurde im Jahrzehnt 1992–2002 entwickelt. Damit einhergehend konkretisierte sich zunehmend auch die europäische Kooperation in dem Bereich, die schließlich im Vertrag von Lissabon 2007 zur „Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (GSVP) der EU wurde. Unter anderem setzte die EU einen Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ein, um die Zusammenarbeit der EU in Krisensituationen zu koordinieren. Besonders für Frankreich war es dabei wichtig, zu zeigen, dass die EU in der Lage war, autonom und auch mit militärischen Fähigkeiten weltweit zu agieren. Aus Sicht der französischen Regierung macht eine GSVP nur Sinn, wenn Frankreich in diesem europäischen Rahmen auch in der Lage ist, zumindest einen Teil der traditionellen französischen Aufgaben in der weltweiten Sicherheitspolitik zu verwirklichen und die damit verbundenen Lasten und Kosten auch zu teilen. Heute ermöglicht die GSVP es der EU, eine wichtige Rolle bei Friedenssicherungsmaßnahmen, Konfliktprävention und der Stärkung der internationalen Sicherheit zu übernehmen, derzeit etwa im Rahmen der Operation „Aspides“ bei der Sicherung der Seewege im Roten Meer vor Angriffen der Huthi-Rebellen. Die GSVP ist dabei ein integraler Bestandteil des „umfassenden Ansatzes“ der EU im Bereich Krisenmanagement, der neben zivilen auch auf militärischen Mitteln basiert.
Fortdauernde Bedeutung deutsch-französischer Abstimmung
Trotz dieser langsamen Annäherung der unterschiedlichen Positionen zeigen sich in einer Situation der geopolitischen Offenheit weiterhin die alten Reflexe und der Einfluss von etablierten Leitbildern auf das Handeln der politischen Akteure. Um eine Weiterentwicklung und gegebenenfalls Neuausrichtung der entsprechenden Politiken im Angesicht der fundamental veränderten geopolitischen Lage zu ermöglichen, bedarf es des Einsatzes der deutsch-französischen Annäherungs- und Abstimmungsprozesse. Auch wenn in der gegenwärtig wahrgenommenen Bedrohungslage insbesondere schnelle und entschlossene nationale Entscheidungen, bspw. im Hinblick auf Waffen- und Munitionsbeschaffung oder Erhöhung des Verteidigungsetats über Schuldenaufnahme, notwendig sind, muss den handelnden Akteuren bewusst sein, dass solche Entscheidungen ihren Preis haben. Die deutsch-französischen Missverständnisse und Spannungen der letzten Monate und die Kritik am Verhalten der Regierungen haben sich nicht zuletzt an solchen nationalen Alleingängen entzündet, die bspw. das Ziel hatten, Lücken bei den eigenen Fähigkeiten möglichst schnell und auch auf Kosten europäischer Abstimmungsprozesse zu schließen.
Es scheint deshalb nun wichtig, die möglicherweise nötigen unilateralen Entscheidungen in den größeren Rahmen europäischer und in erster Linie deutsch-französischer Koordinationsprozesse zu stellen. In Abwesenheit verbindlicher gemeinsamer Entscheidungsverfahren muss nationales Handeln in besonderem Maße abgestimmt, erläutert und vermittelt werden. Dazu verdienen insbesondere die bestehenden bilateralen Verfahren zur Information, Abstimmung und Koordination Beachtung. Der Aachener Vertag von 2019 nimmt diese Erkenntnis auf und spricht dem Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrat (DFVS) eine neue Bedeutung zu, „als politisches Steuerungsorgan“ für die „beiderseitigen Verpflichtungen“. Um „ihre sicherheits- und verteidigungspolitischen Zielsetzungen und Strategien einander zunehmend anzunähern“, und so „auch die Systeme kollektiver Sicherheit, denen sie angehören“ zu stärken, also handlungs- und entscheidungsfähiger zu machen, präzisiert der Vertrag außerdem eine inhaltliche Agenda:
Beide Staaten verpflichten sich, „die Zusammenarbeit zwischen ihren Streitkräften mit Blick auf eine gemeinsame Kultur und gemeinsame Einsätze weiter zu verstärken. Sie intensivieren die Erarbeitung gemeinsamer Verteidigungsprogramme und deren Ausweitung auf Partner. Hierdurch beabsichtigen sie, die Wettbewerbsfähigkeit und Konsolidierung der europäischen verteidigungstechnologischen und industriellen Basis zu fördern. Sie unterstützen die engstmögliche Zusammenarbeit zwischen ihren Verteidigungsindustrien auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens. Beide Staaten werden bei gemeinsamen Projekten einen gemeinsamen Ansatz für Rüstungsexporte entwickeln.“
Angesichts der sich wandelnden Bedrohungslage in Europa, dem Rückzug Großbritanniens aus der EU und der offenen Frage nach der zukünftigen Rolle der USA bei der gemeinsamen Verteidigung steht also der Aspekt im Vordergrund, wie die deutsch-französische Abstimmung Impulse für den europäischen Prozess geben kann. Wenn es Frankreich und Deutschland wirklich gelingt, auf der Grundlage ihrer gemeinsamen Abstimmung ein gemeinsames Leitbild in Fragen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu definieren, das die europäischen Partner mit einbezieht, würden sie ihrer Rolle als „Motor der Integration“ gerecht. Dabei sollte unter Einbeziehung der anderen EU-Mitgliedstaaten konkret ausgearbeitet werden, für welche politische Agenda die mittlerweile existierenden Verfahren und Instrumente der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU genutzt werden können.
Der Aachener Vertrag bietet aber noch mehr Potential. In Artikel 4(1) wird zusätzlich zu den bereits erwähnten Elementen eine weitgehende militärische Beistandspflicht definiert. Frankreich und Deutschland „leisten im Falle eines bewaffneten Angriffs auf ihre Hoheitsgebiete jede in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung; dies schließt militärische Mittel mit ein.“ Den politischen Willen vorausgesetzt, könnte dieser Satz die Grundlage zu einer Verständigung über eine Ausweitung des französischen nuklearen Schutzschildes auf Deutschland bieten. Das würde in jedem Fall eine tiefgreifende Veränderung der nuklearen Abschreckung im Rahmen der NATO bedeuten und ginge ohne Zweifel auch mit umfangreichen Fragen technischer und strategischer Natur einher, die etwa die Reichweite, Verfügbarkeit, Anzahl und Zustand der französischen Atomwaffen betreffen würde.
Auch in der Vergangenheit gab es immer wieder Ansätze, sich auch über dieses schwierige Kapitel zu verständigen. Schon Georges Pompidou als Premierminister erwähnte entsprechende Überlegungen, auch François Mitterrand und später Jacques Chirac als Präsidenten testeten immer wieder die Bereitschaft Deutschlands zu einer engeren, auch nuklearen Bindung an Frankreich. Angesichts des fortbestehenden und umfassenden atomaren Schutzes durch die USA im Rahmen der NATO, an dem Deutschland unter anderem über die „nukleare Teilhabe“ und die „nukleare Planungsgruppe“ der NATO beteiligt ist, ließ sich die Bundesrepublik jedoch auf entsprechende Angebote nicht ein. Unter den oben erwähnten, sich abzeichnenden strukturellen Veränderungen stellt sich aber durchaus die Frage, ob Deutschland nicht auf das wiederholte Angebot Präsident Macrons eingehen sollte, die entsprechende Thematik zumindest gemeinsam zu diskutieren. Dabei dürfte es nicht zuletzt auch darum gehen, was Frankreich im Gegenzug für die Ausweitung seines nuklearen Schutzschirms erwarten könnte.
Den genannten deutsch-französischen Konsultationsverfahren wohnt jedenfalls kein Automatismus inne, sondern sie benötigen ein besonderes Maß an politischem Willen, um zu Ergebnissen zu kommen. Die eingangs erwähnten Resultate des Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrats vom 22. März zeigen jedoch, dass politische Entscheidungen in diesem Rahmen durchaus möglich sind, insbesondere, wenn die politischen Willensbekundungen mit einem detaillierten Kooperationsmanagement verbunden werden, um ihre konkrete Umsetzung zu ermöglichen. Es wäre naheliegend, dass die politisch Verantwortlichen in Frankreich und Deutschland sich dieser Verfahren nun bewusst bedienen, um in einer Situation fundamentaler Unsicherheit und Offenheit den nächsten Schritt zu einer immer engeren Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaft gemeinsam zu gehen.
